據(jù)外媒消息，11月11日英國政府公布了《國家安全投資法》草案（“法案”），表示將對威脅英國國家安全的收購及企業(yè)交易進(jìn)行干預(yù)阻斷。與英國此前的貿(mào)易控制制度相比，該草案不僅大幅降低了政府干預(yù)的門檻，還擴(kuò)大了政府可干預(yù)范圍，除了傳統(tǒng)的股權(quán)投資和收購?fù)?，土地和知識產(chǎn)權(quán)的交易也被納入新法案規(guī)制之列。

有媒體將之解讀為，英國針對華為乃至中國投資的行動。一位資深業(yè)內(nèi)人士吳明（化名）向記者表示，這一法案本質(zhì)上是一個(gè)上位法，任何問題只要英國政府不滿意就可以列入國家安全范疇。就技術(shù)而言，相關(guān)技術(shù)或知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可能會收緊，給跨國企業(yè)技術(shù)收購造成一定影響。

不過，老兵戴輝對此評論稱，該法案并非只是針對中國，也針對了美國、日本等國家。這個(gè)法案出臺的契機(jī)應(yīng)該是英偉達(dá)收購Arm事件，正如TikTok事件中，中國也調(diào)整了《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》中的相關(guān)內(nèi)容。英國作為一個(gè)島國，歷來是歡迎國外投資的，如果研發(fā)和銷售均在當(dāng)?shù)?，還是有操作空間的。

英國貿(mào)易管制史

英國對國外企業(yè)的貿(mào)易控制制度可以追溯到1973年的《公平貿(mào)易法》和1975年的《產(chǎn)業(yè)法》。其中《公平貿(mào)易法》主要關(guān)注消費(fèi)和競爭，某種程度上近似反壟斷審查。而《產(chǎn)業(yè)法》首次賦予了國務(wù)大臣干預(yù)非英國實(shí)體收購重要英國制造企業(yè)的權(quán)力，前提是收購行為將損害英國利益，但迄今為止英國政府從未援引該權(quán)力阻止任何對英國企業(yè)的收購。

2002年的《企業(yè)法》制定了新的外商投資審查規(guī)定，該法規(guī)定工貿(mào)大臣有權(quán)以“公共利益”為由干涉外商對重點(diǎn)企業(yè)的投資收購?！肮怖妗痹谟烧Z境下包括以下內(nèi)容：國家安全（包括公共安全）、媒體所有權(quán)和多元化、金融穩(wěn)定，受疫情影響，今年6月公共衛(wèi)生突發(fā)事件被納入“公共利益”范疇?！镀髽I(yè)法》對上述權(quán)力的行使規(guī)定了較高的門檻：被收購公司在英國的年?duì)I業(yè)額超過7000萬英鎊；或在英國相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)市場占有25％及以上份額。

據(jù)英國知名律所Herbert Smith Freehills統(tǒng)計(jì)，《企業(yè)法》頒布以來，英國政府僅以國家安全為由審查了12樁交易，其中4樁涉及中國收購者，而其余8樁則由美國或歐盟實(shí)體作為買方。

正是因《企業(yè)法》基于國家安全理由的介入權(quán)很少被適用，2017年10月，特蕾莎·梅政府宣布了一項(xiàng)新提案（“綠皮書”），內(nèi)容圍繞對影響國家安全的并購交易進(jìn)行審查，特別關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。該提案大幅降低了政府干預(yù)收購的門檻，將《企業(yè)法》中的7000萬英鎊年?duì)I業(yè)額降低至100萬英鎊，意味著即使交易僅涉及小型企業(yè)，政府也有權(quán)介入。

2018年7月，英國政府進(jìn)一步細(xì)化綠皮書，通過《國家安全與投資》白皮書（“白皮書”）。 除了傳統(tǒng)上出于競爭或國家安全考慮而被納入審查范圍的股份投資和收購?fù)?，機(jī)械、土地、知識產(chǎn)權(quán)等純資產(chǎn)交易也被涵蓋在內(nèi)。主要涉及軍事及軍民兩用、量子技術(shù)、計(jì)算硬件技術(shù)、人工智能、密碼認(rèn)證技術(shù)和先進(jìn)材料6大領(lǐng)域。

2019年12月，現(xiàn)任英國首相鮑里斯·約翰遜明確表示將提出一項(xiàng)新的國家安全和投資法案。至今年11月11日，《國家安全投資法》正式以法案形式面世。法案規(guī)定，涉及民用核能、通訊技術(shù)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、防御、能源、運(yùn)輸、人工智能、智能機(jī)器人、計(jì)算硬件、密碼認(rèn)證、先進(jìn)材料、量子技術(shù)、工程生物學(xué)、軍事或軍民兩用技術(shù)、太空衛(wèi)星技術(shù)等領(lǐng)域，及提供緊急服務(wù)或?yàn)檎峁┓?wù)的關(guān)鍵供應(yīng)商發(fā)生的部分收購必須事先獲得批準(zhǔn)。

值得一提的是，雖然法案尚未成為正式法律，但被賦予溯及既往權(quán)，自2020年11月12日起發(fā)生的符合法案規(guī)定的交易均適用此法案。

針對中國的行動？

對于英國在國際貿(mào)易關(guān)系復(fù)雜化的背景下推動《國家安全投資》法案通過的原因，業(yè)界有不同的看法。部分媒體認(rèn)為，法案是英國配合美國對中國進(jìn)行遏制的行動。

Herbert Smith Freehills律所在一份研報(bào)中則表示，新冠肺炎大流行將人們對國家安全的擔(dān)憂轉(zhuǎn)移到了衛(wèi)生部門和關(guān)鍵供應(yīng)鏈依賴上，這是法案推動的根本動力。對知名IP服務(wù)商Imagination知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的擔(dān)憂是英國推動法案的直接原因之一。此外，英國5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過程中是否使用華為技術(shù)的政策辯論也是催生法案的動力之一。

今年4月6日，Imagination計(jì)劃召開董事會議，允許中國股東空降4個(gè)董事進(jìn)入董事會，此計(jì)劃被英國政府得知而出手干預(yù)，會議召開前24小時(shí)被取消。當(dāng)月10日，該公司CEO Ron Black離職并離開董事會，新任CEO為中國股東凱橋資本的現(xiàn)任執(zhí)行主席和合伙人Ray Bingham。在該事件中，英國保守黨議員David Davis就曾表示，英國政府應(yīng)尋求一切機(jī)制，以防止將Imagination的技術(shù)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)移到中國。

不過，戴輝認(rèn)為：“英國這個(gè)法案出臺，主要是因?yàn)锳rm公司的問題?！苯衲?月，英偉達(dá)正式宣布收購Arm，收購事件引起英國擔(dān)憂。Arm 聯(lián)合創(chuàng)始人 Hermann Hauser 曾向英國政府發(fā)表公開信，如美國公司英偉達(dá)收購 Arm，該筆交易對劍橋、英國乃至歐洲是一場完完全全的災(zāi)難，摧毀 Arm的中立性和商業(yè)模式，Arm 客戶中有相當(dāng)一部分與英偉達(dá)是直接競爭關(guān)系，意味著收購協(xié)議將造成行業(yè)壟斷。

盡管隨后，英偉達(dá) CEO黃仁勛承諾Arm將維持中立、獨(dú)立的商業(yè)模式，總部繼續(xù)設(shè)在英國劍橋，并承諾五年內(nèi)會將Arm在英國的員工數(shù)量增加至少一倍。但在英國國內(nèi)，此類擔(dān)憂始終存在，英國政府被敦促對該收購計(jì)劃及承諾提供法律保護(hù)。

戴輝向記者表示，從以往國外企業(yè)對英國企業(yè)的收購史來看，英國政府沒有理由僅針對中國企業(yè)。例如，2005年英國電信設(shè)備制造商馬可尼被瑞典公司愛立信收購后，馬可尼的研發(fā)人員后來大量被裁掉，英國政府很受傷；相反，無論是Imagination被凱橋資本收購，還是華為、海能達(dá)等中國企業(yè)在英國的收購案都給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會。

據(jù)Herbert Smith Freehills披露，英國政府一直希望在保護(hù)國家安全和歡迎自由貿(mào)易之間尋求平衡。英國政府在宣布法案時(shí)，也強(qiáng)調(diào)該法案是基于解決國家安全風(fēng)險(xiǎn)，而不是經(jīng)濟(jì)民族主義。

因此，戴輝認(rèn)為，該法案并非只針對中國，同樣針對美國和日本。過去一年中，英國政府曾出手干預(yù)過的跨國交易并不局限于中國投資者。美國私人股本集團(tuán)Advent收購英國防務(wù)公司Cobham和跨國財(cái)團(tuán)Connect Bidco買斷英國衛(wèi)星運(yùn)營商Inmarsat的交易中，均曾被英國政府干預(yù)。

技術(shù)和資本有國界

“內(nèi)外兼修”一面自主創(chuàng)新努力追趕，一面通過海外并購換取前沿技術(shù)對于中國實(shí)現(xiàn)技術(shù)突圍具有深遠(yuǎn)意義。但在當(dāng)今全球局勢下，這種思路正在面臨前所未有的挑戰(zhàn)。無論英國《國家安全投資法》草案是否針對中國而發(fā)，從結(jié)果來看，對中國企業(yè)對外投資造成影響不可避免。

以知識產(chǎn)權(quán)為例，吳明提及：“一些相關(guān)的技術(shù)或知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在收緊的可能，現(xiàn)在臺灣的專利出售給大陸也變得更加敏感了，就怕因涉及美國相關(guān)技術(shù)而被美國制裁。英國法案應(yīng)該也類似。最關(guān)鍵一點(diǎn)是，英國之后會不會有更多國家和地區(qū)效仿英國完善相關(guān)法規(guī)，這個(gè)最麻煩?！?/p>

據(jù)記者了解，英國并非唯一收緊外國企業(yè)投資政策的國家或地區(qū)。2019年，歐盟通過了《歐盟關(guān)于外國直接投資篩選的規(guī)定》（“第2019/452號法規(guī)”）， 其中提到成員國將被授權(quán)以國家安全或公共秩序?yàn)橛蓪彶槠渚硟?nèi)投資，并采取措施應(yīng)對具體風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，審查適用于所有企業(yè)，并且不受任何最低門檻的限制。第2019/452號法規(guī)建立了歐盟對外國直接投資進(jìn)行篩選的框架，該法規(guī)已于今年10月11日全面生效。

如前所述，英國政府并非是簡單拒絕外來投資。戴輝表示：“中資在英國收購或者投資（法案中涉及的企業(yè)和技術(shù)）過程中，在當(dāng)?shù)赜虚L期發(fā)展的愿景與承諾，英國可能還是會同意的?！本唧w而言，如果遵循產(chǎn)品研發(fā)和銷售均在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)進(jìn)行的路徑，擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，而非是一次性地獲得技術(shù)，中國企業(yè)在英國的投資尚有操作空間。

事實(shí)上，在此之前，中國資本收購國外芯片企業(yè)的嘗試就相當(dāng)不順，多以失敗告終，凱橋資本對Imagination的收購已經(jīng)是近年來屈指可數(shù)的成功收購案之一。盡管科技無國界，但在當(dāng)前局勢下，技術(shù)和資本已經(jīng)有了國界，中國半導(dǎo)體該如何取得先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)突圍，早已成為一個(gè)值得深思且無法回避的問題。